BAB IVPERSAINGAN, KERJASAMA DAN REARSI NEGARA DALAM LINGKUP KEBIJAKAN PERFILMAN EROPA
Pembentukan pasar internal Eropa telah melibatkan sektor perfilman sebagai akibat dari sifat ekonomi sektor tersebut. Namun, film, sebagai media budaya, tidak meminjamkan dirinya dengan mudah kepada tren yang membawa keseragaman, yang melekat dalam proses integrasi ekonomi. Hal ini akan terlihat dalam hubungan antara hukum nasional perfilman, yang mencerminkan nilai-nilai budaya, dengan filosofi pasar bebas yang jadi tujuan dari proses integrasi Eropa.
Tampaknya ada kontradiksi antara langkah-langkah negara nasional, yang berusaha untuk memperbaiki cara kerja pasar, dan upaya untuk membentuk pasar bersama Eropa untuk barang dan jasa audiovisual. Situasi ini makin dibuat rumit oleh pengenalan Pasal 151 ke dalam ranah hukum Uni Eropa oleh Maastricht Treaty, yang mengakui perlindungan nilai-nilai budaya sebagai salah satu tugas konstitusional Uni Eropa. Namun, hal itu terjadi tanpa berkonsultasi pada para pengampu di bidang kebudayaan. Akibatnya, kebijakan audiovisual di tingkat Uni Eropa ditandai dengan kontradiksi antara logika ekonomi integrasi pasar dan tujuan pelestarian keragaman budaya.
Konflik yang melekat antara kedua tujuan tersebut menjadi sangat jelas ketika melihat perkembangan kebijakan film Eropa. Agenda kebijakan ini menciptakan campuran dari dua tujuan tidak mudah dipertemukan: promosi keanekaragaman budaya dan pembentukan pasar film dalam negeri. Ketegangan horisontal ini diperburuk oleh bentrokan antara langkah-langkah kebijakan kompetisi Eropa yang mempengaruhi sektor film dan pertimbangan kebijakan budaya nasional, yang menunjukkan bagaimana kontroversi tetap terjadi pada pembagian kekuasaan vertikal dalam Uni Eropa.
Dengan menyelidiki dasar dokumen kebijakan Komisi Eropa dan praktik penerapannya, bagaimana ketegangan vertical dan horizontal dua tingkat ini terjadi dalam kerangka kebijakan film Eropa. Sudah menjadi rahasia umum bahwa industri audiovisual kontemporer Eropa, di bioskop-bioskop tertentu, menderita kelemahan struktural dan didominasi oleh karya-karya non-Eropa, terutama dari asal AS. Dalam pandangan lebih jauh mengenai pentingnya budaya dan ekonomi dari sektor ini, adalah tidak mengherankan bahwa masalah daya saing telah menarik banyak perhatian di Uni Eropa (UE).
Hal ini telah menjadi salah satu perhatian utama dari Uni Eropa sehingga telah mulai disebut-sebut ada masalah dalam kebijakan audiovisual. Sejak awal 1980-an, dalam kerangka kebijakan ini, Uni Eropa telah membangun konsep budaya audiovisual sebagai sarana menciptakan ruang identitas baru yang harus bertepatan dengan ruang politik dan ekonomi Uni Eropa. Berbagai langkah di bidang perbioskopan telah diambil. Langkah-langkah itu berkisar dari skema dukungan 'positif keuangan sebagai Inisiatif Media dari Bank Investasi Eropa dan dukungan 'negatif dalam bentuk regim kuota yang membuat pedoman khusus untuk mengontrol bantuan negara kepada sektor perfilman.
Promosi film Eropa memiliki kepentingan yang berbeda dalam sektor audiovisual karena potensi karya sinema dalam melakukan eksploitasi komersial dan penciptaan lapangan pekerjaan. Walau demikian, Le Desir du Cinema tidak dapat dijelaskan secara eksklusif oleh alasan ekonomi. Sinema membawa pesan simbolik yang kuat dan tentunya memiliki pengaruh yang sangat besar pada pengembangan sarana komunikasi lainnya. Ini merupakan vektor diplomatik dan politik di arena geopolitik global. Partisipasi dalam festival film intemasional bergengsi dan nominasi untuk penghargaan film mendongkrak posisi negara-negara di pasar intemasional dan juga meningkatkan harga diri mereka dalam hal dampak budaya.
Faktor-faktor ini menjelaskan meningkatnya minat di sektor bioskop dalam beberapa tahun terakhir seperti diungkapkan oleh lembaga-lembaga Uni Eropa: Komisi Eropa, Parlemen Eropa dan Dewan Eropa.
Pada saat yang sama, karena implikasi budaya yang kuat, sektor film tidak bisa dengan mudah menyertakan diri dengan tren menuju keseragaman, yang melekat dalam proses integrasi ekonomi Eropa. Konflik ini jelas terlihat dalam hubungan antara hukum nasional bioskop berusaha untuk melindungi identitas budaya nasional dan nilai filosofi pasar bebas dikejar dalam proses integrasi ekonomi Uni Eropa.
Dengan kata lain, tampaknya ada kontradiksi antara langkah-langkah nasional, yang sering mencari untuk memperbaiki cara kerja pasar, di satu sisi, dan upaya untuk membangun pasar bebas untuk barang dan jasa audiovisual pada tingkat Eropa, di sisi lainnya. Konflik ini antara Uni Eropa dan negara-negara anggota dalam peran mereka sebagai promotor keragaman budaya akan disebut di bawah ini sebagai dimensi 'vertikal' kontradiksi konstitusional dalam kerangka kebijakan film Eropa.
Situasi telah tambahan rumit setelah Maastricht dengan pengenalan Pasal 151 ke EC Treaty, yang mengakui perlindungan nilai-nilai budaya sebagai salah satu tugas konstitusional. Akibatnya, kebijakan di sektor Film di tingkat Eropa ditandai dengan kontradiksi mendalam lagi, bahwa antara tujuan ekonomi integrasi pasar dan kewajiban untuk melestarikan keragaman budaya, seperti telah dinyatakan dalam tatanan hukum Uni Eropa. Kontradiksi ini akan dijelaskan di bawah ini sebagai dimensi 'horisontal' dari konflik tersebut.
Bagaimana menyelidiki ketegangan ini dalam kerangka konstitusi Uni Eropa dan negara anggotanya, denganmengambil sebagai dasar dokumen kebijakan Komisi Eropa dan praktik? Dalam rangka untuk mendapatkan gambaran yang komprehensif, setelah gambaran singkat dari pengembangan kompetensi audiovisual Uni Eropa, kontradiksi konstitusional dalam kebijakan Film di tingkat Uni Eropa akan diselidiki (aspek horizontal). Selanjutnya, konflik antara langkah-langkah kebijakan Uni Eropa yang ada dan kedaulatan budaya nasional akan diperiksa (aspek vertikal).
Pendekatan ini akan memungkinkan untuk mengidentifikasi kelemahan utama dari kebijakan audiovisual Uni Eropa yang ada dan menarik kesimpulan untuk kelayakan kebijakan perfilman masa depan yang berkelanjutan dalam konteks Eropa.
Kebijakan Film Uni Eropa: Integrasi Pasar vs Cultural Diversity
Kebijakan audiovisual Uni Eropa mencoba untuk menggabungkan sifat sektor ini yang 'ganda' (budaya dan industri) dengan meningkatkan kemampuan kompetitif, sembari pada saat yang sama tetap mempertimbangkan dimensi budaya. Dasar hukum untuk 'mencampurkan' kebijakan tersebut punya kesulitan dalam mendefinisikan sifatnya dengan tepat. Akan terlihat bahwa masalah audiovisual memiliki relevansi yang sedikit dalam konteks Uni Eropa: tidak ada ketentuan khusus dalam Perjanjian Eropa tentang kebijakan audiovisual; dan tidak ada lagi hal-hal yang berhubungan dengan bidang audiovisual, sampai di bagian kebudayaan (Pasal 151) dalam EC Treaty.
Namun, sektor audiovisual sebagian besar telah dipengaruhi oleh proses integrasi Eropa, yang menyebabkan munculnya kebijakan audiovisual independen. Sebabnya terletak pada sifat dari sektor ini. Secara umum diakui bahwa karya-karya audiovisual, terutama film panjang, tidak hanya merupakan barang, tapi juga produk intelektual, karya kreatif, yang sekaligus membutuhkan investasi keuangan. Karena tampaknya hampir tidak mungkin untuk menarik garis pemisah yang jelas antara ekonomi dan budaya, hukum Uni Eropa sepenuhnya berlaku untuk barang-barang budaya dan kegiatan, termasuk film dan karya audiovisual lainnya serta jasa sinematografi dan audiovisual.
Terlebih lagi, seperti ditegaskan oleh Pengadilan Eropa (European Court of Justice), sebagai aturan umum, EC Treaty berlaku tanpa pengecualian untuk semua kegiatan yang menguntungkan baik dari ekonomi, budaya atau sosial. Pembentukan pasar internal pun telah sepenuhnya melibatkan sektor audiovisual.
Akibatnya, terlepas dari beberapa bidang kebijakan substantif, dalam kenyataannya Uni Eropa telah menciptakan pasar umum untuk barang dan jasa audiovisual dan memastikan sebuah kekuatan lunak (soft-power). Maka, dimensi budaya dalam hukum Uni Eropa (yang jelas relevan di sektor perfilman) telah jadi konsekuensi dari pasar bebas terhadap kegiatan budaya.
Namun, jika Uni Eropa ingin mengambil tindakan apapun di sektor audiovisual, dasar hukumnya terpisah-pisah dan 'tidak langsung' masuk ke dalam penerapan (misalnya pasar internal maupun kebijakan industri yang sesuai dengan ketentuan), yang menimbulkan pendekatan selektif di lapangan.
The Maastricht Treaty dengan memperkenalkan subjek budaya (Pasal 151 EC Treaty), setidaknya sebagian, untuk menjadi sumber daya konstitusional "untuk berurusan dengan sifat ganda dari sektor audiovisual", dan, lebih umum, untuk menyerang keseimbangan antara bidang ekonomi dan budaya, antara integrasi ekonomi dan spesifisitas budaya. Akibatnya, sejak Maastricht, EC Treaty telah dijabarkan secara konstitusional sebagai sebuah tanggung jawab Uni Eropa untuk melindungi dan mempromosikan keanekaragaman budaya dan bahasa. Dalam praktiknya, bagaimanapun, rumusan Pasal 151 belum bisa menyelesaikan ketegangan ini, malah menjadi tambahan kerumitan situasi dengan menaikkan keragaman budaya untuk tujuan konstitusional Uni Eropa, tanpa menjelaskan bagaimana nilai-nilai budaya harus dipertimbangkan ketika mereka bertabrakan dengan hal lainnya seperti: tujuan Uni Eropa, pertumbuhan ekonomi atau integrasi pasar.
Ketegangan yang tak terselesaikan antara perdagangan dan budaya dalam konteks Uni Eropa tercermin dalam inisiatif Komisi Eropa sehubungan dengan sektor film yang bisa dibuktikan dalam berbagai dokumen kebijakan yang telah diterbitkan, khususnya, pada tahun 2001.
Dapat dikatakan bahwa, kebijakan Komisi menciptakan campuran dari dua tujuan: pembentukan pasar internal untuk sektor audiovisual, di satu sisi, dan promosi keanekaragaman budaya, di sisi lain. Pada kenyataannya, tujuan tersebut tidak selalu kompatibel satu sama lain. Salah satu persoalan utama dari realisasi pasar umum, adalah tujuan ekonomi klasik, biasanya dicapai dengan langkah-langkah seperti ekonomi skala, standardisasi, dan normalisasi industri, sering mengarah ke homogenisasi dari penawaran di pasar.
Sementara, promosi keragaman budaya merupakan tujuan yang bersifat kualitatif mengarah pada pluralisme pasokan dan melestarikan aneka ragam ekspresi, termasuk suara-suara marjinal di dalam masyarakat. Dalam fonnulasi kebijakan, Komisi tampaknya mengabaikan dimensi horisontal kontradiksi antara kekhawatiran komersial dan budaya dalam sektor film.
Selain itu, posisi Komisi Eropa di pasal mengenai kebijakan bioskop baru-baru ini tampaknya agak tidak konsisten dengan konsep yang dikembangkan dalam dokumen kebijakan umum sebelumnya, terutama dalam Kesepakatan pada prinsip-prinsip dan pedoman untuk kebijakan audiovisual Masyarakat di era digital. Dalam komunike ini, Komisi jelas menyatakan bahwa melestarikan keragaman budaya Eropa berarti, antara lain, mempromosikan produksi dan peredaran konten audiovisual yang berkualitas yang mencerminkan identitas budaya dan bahasa Eropa. Bahkan, bila tersedia, pemirsa televisi Eropa menunjukkan preferensi yang jelas untuk konten audiovisual dalam bahasa mereka sendiri dan yang mencerminkan budaya dan keprihatinan mereka sendiri: karena itu tantangannya adalah untuk memastikan bahwa program semacam ini - yang biasanya lebih mahal daripada yang konten yang diimpor - terns tersedia.
Kita lantas bisa melihat, bahwa Komisi sangat menyadari fakta bahwa penciptaan pasar bersama untuk produk dan jasa audiovisual tidak akan secara otomatis menjamin pluralisme budaya dalam pasar Eropa, dan mengakui bahwa kebijakan yang lebih proaktif dalam mendukung produksi dan peredaran konten audiovisual yang berkualitas diperlukan untuk mencapai tujuan keanekaragaman budaya. Dalam nada yang sama, Komisi memang menyatakan beberapa kali bahwa tujuan akhir dari kebijakan audiovisual Uni Eropa adalah untuk mempromosikan keragaman budaya, baik di dalam dan antara negara-negara anggota.
sedikit ruang yang tersisa untuk intervensi pada bagian dari Uni Eropa di sektor audiovisual dalam pasar internal. Sebaliknya, Komisi akan membatasi dirinya sendiri dengan membiarkan pasar bebas perdagangan mengambil jalur mereka sendiri dan menyadari secara otomatis tujuan keanekaragaman budaya.
Sebenarnya, penerapan seperti pendekatan pasar klasik untuk sektor audiovisual menimbulkan masalah serius. Bahkan, secara umum diakui, juga oleh Komisi itu sendiri, bahwa tindakan otoritas publik diperlukan untuk memastikan keragaman budaya, sehingga mengesampingkan opsi yang menguntungkan pasar bebas di atas semua. Tindakan seperti itu diperlukan untuk merangsang produksi film dan, akibatnya, menjaga pluralisme pasokan budaya, dan diimplementasikan di tingkat Uni Eropa baik melalui instrumen dukungan keuangan seperti program Media atau inisiatif Audiovisual dan mekanisme kuota televisi tanpa Arahan Perbatasa.
Kesimpulannya, kebingungan atas tindakan Komisi dimaklumi karena faktanya untuk mewujudkan keragaman budaya, dengan tetap menghormati tujuan integrasi ekonomi yang mendasar, adalah, memang, bermasalah. Harus diakui bahwa dua tujuan ini, sampai batas tertentu, tidak kompatibel. Kontradiksi ini tampaknya agak diabaikan oleh lembaga-lembaga Eropa, dan kebijakan Uni Eropa di lapangan belum dijabarkan dengan jelas apakah ada hirarki atau hubungan antara tujuan-tujuan ini. Sebagaimana ditunjukkan di atas, regulasi dan dukungan mekanisme yang ada berusaha untuk menggabungkan, tetapi sangat sering agak membingungkan tujuan budaya dan ekonomi. Oleh karena itu, tampaknya bahwa instrumen Uni Eropa dan pendekatan kebijakan di lapangan tetap tidak sempuma disesuaikan dengan problematika yang timbul di bidang bioskop Eropa, atau, lebih umum, industri audiovisual Eropa.
EU Kebijakan v Kedaulatan Budaya Nasional
Kontradiksi yang melekat dalam kerangka kebijakan film Eropa sendiri tambahan diperburuk oleh konflik konstitusional mendalam antara langkah-langkah kebijakan Eropa yang mempengaruhi sektor bioskop dan pertimbangan nasional pertimbangan mengenai kebijakan budaya. Ketegangan ini terutama tcrlihat dalam bidang kompetisi dan jelas menunjukkan bagaimana kontroversi pembagian kekuasaan vertikal terns berada dalam Uni Eropa.
Perdebatan tentang hubungan antara hukum kompetisi Eropa dan kompetensi budaya nasional telah terinspirasi oleh Jerman, yang dalam sistem federalnya percaya akan hak prerogatif budaya. Hal ini terutama dalam bidang kebijakan budaya dan media, benteng pertahanan terakhir dari kompetensi asli mereka, bahwa negara-negara anggota berusaha mempertahankan posisi mereka terhadap penegakan luas kompetisi hukum Eropa.
Sektor Film merupakan kasus ideal untuk membuktikan bahwa aturan persaingan Uni Eropa dan penegakan hukum oleh Komisi tidak sepenuhnya menyadari situasi aneh dari industri film Eropa dan tidak melakukan keadilan dengan sifat khusus dari media film.
Hukum Bantuan Negara dan Cinema: EU v National Kompetensi
Gesekan antara praktek kompetisi Komisi Eropa dan keinginan negara anggota untuk melestarikan kebijakan budaya nasional jelas digambarkan oleh kontroversi atas kompetensi Komisi untuk memeriksa skema bantuan bioskop dilaksanakan oleh semua negara di Uni Eropa.
Secara umum, bantuan negara tidak sesuai dengan konsep pasar bebas Uni Eropa, sejauh itu mempengaruhi perdagangan antara negara-negara anggota dan, dengan mendukung usaha atau produksi tertentu, mendistorsi atau mengancam untuk mendistorsi persaingan. Oleh karena itu, bantuan semacam itu pada prinsipnya dilarang oleh hukum Eropa, yaitu dengan Pasal 87 (1) Perjanjian EC.
Namun, mengingat fakta bahwa budaya dan soal kompetensi Negara Anggota, pengamat bisa tergoda untuk menyimpulkan bahwa Komisi, dengan memeriksa kompatibilitas sistem pendanaan film nasional dengan aturan bantuan negara Uni Eropa, telah melebihi batas-batas kewenangannya.
Di sisi lain, karena pelestarian persaingan terdistorsi adalah sangat penting dan mendasar dalam lanskap konstitusi Uni Eropa, maka menyangkal kompetensi Komisi untuk memeriksa kompatibilitas skema dukungan Film dengan hukum bantuan negara Uni Eropa akan dijalankan terhadap tujuan dan ketertiban konstitusional Uni Eropa.
Oleh karena itu, tampaknya tidak mungkin untuk mengecualikan tertentu kegiatan budaya a priori dari ruang lingkup penerapan Pasal 87 (1) EC Treaty. Tidak ada pengecualian umum untuk dukungan budaya dari aturan EC Treaty. Sebagaimana disebutkan di atas, ketentuan persaingan Uni Eropa berlaku tanpa pengecualian untuk semua menguntungkan kegiatan baik ekonomi, budaya atau yang bersifat sosial.
Hal ini telah dikonfirmasi oleh sejumlah penilaian tentang ECJ bantu budaya, dan belum ada upaya sejauh untuk kontes kompetensi Uni Eropa tentang masalah ini. Selain itu, pengenalan pengecualian klausul khusus pada bantuan budaya dalam Pasal 87 (3) d) oleh Maastricht Treaty tidak akan logis jika jenis bantuan tidak dalam lingkup Perjanjian.
Namun demikian, tetap benar bahwa Komisi Eropa memiliki dua tugas konstitusional bertentangan dalam konteks ini: terlepas dari tanggung jawab menjaga persaingan yang tidak terdistorsi (Pasal 2 EC Treaty), itu wajib, sesuai dengan Pasal 151 EC Treaty, untuk memperhitungkan keragaman budaya negara-negara Anggota dalam semua tindakannya, termasuk penegakan hukum persaingan. Perjanjian tidak menguraikan dengan cara apapun apa status konstitusional Pasal 2 dalam kaitannya dengan Pasal 151 EC Treaty, dan apakah ada hirarki antara kedua tujuan yang bertentangan, setidaknya sampai batas tertentu.
Ini kemudian menjadi jelas bahwa tujuan dari Pasal 151 EC Treaty, yang berusaha untuk mengandung perluasan kegiatan Uni Eropa dalam bidang budaya dan menetapkan pembagian peran yang tepat antara negara-negara anggota dan Uni Eropa di bidang budaya, belum tercapai dengan baik, setidaknya tidak sejauh bantuan bioskop yang bersangkutan. Akibatnya, hubungan antara kedaulatan budaya
nasional dan kompetensi persaingan Uni Eropa dalam bidang sensitif ini masih sangat kontroversial.
Kasus Skema Bantuan Film
Aktualitas konflik ini telah ditunjukkan bara-baru ini dalam kontroversi yang timbul dari kriteria yang ditetapkan oleh Komisi kontrol bantuan negara yang diberikan kepada sektor bioskop.
Hal ini telah diformalkan praktik Komisi bertahap menempatkan secara de facto dukungan publik yang diterima untuk produksi film Eropa. Diskusi panas mengenai potensi efek membatasi pedoman Komisi menunjukkan bagaimana pertimbangan kebijakan yang berkaitan dengan perdagangan dan persaingan yang mempengaruhi prioritas budaya tradisional nasional dan langkah-langkah dalam cara yang jauh melampaui kebijakan budaya.
Indikasi dalam konteks ini adalah sebagai berikut: Laporan Parlemen Eropa pada Komisi Komunikasi, di mana jelas dinyatakan bahwa setiap pemeriksaan ulang posisi Komisi pada kontrol bantuan negara kepada film harus mengarah pada peningkatan fleksibilitas daripada aplikasi ketat dari aturan bantuan negara Uni Eropa, dan pertimbangan asli kebutuhan budaya dan industri sektor perfilman dan audiovisual.
‘Parlemen, dianggap dari posisi Komisi sebagai mengabaikan sifat spesifik dari dimensi industri sektor. Ini mengisyaratkan bahwa EC Treaty, ketika mengajukan solusi mumi budaya bantuan negara untuk kegiatan-kegiatan budaya, tidak cukup fleksibel untuk menangani sifat "ganda" yang tak terhindarkan dari sektor ini. Dalam konteks revisi pedoman Komisi, ia mengusulkan bahwa mereka harus menjadi santai daripada diperketat mengingat industri audiovisual Uni Eropa yang jauh dari kompetitif secara internal maupun ekstemal. Penalaran ini, didasarkan pada premis pembenaran industri untuk kebijakan film nasional, lanjut memperburuk konflik yang ada dalam kerangka kebijakan Uni Eropa.
Paling jelas, kriteria Komisi telah banyak dikritik oleh para peraimpin industri film Uni Eropa, yang menganggap mereka sebagai campur dengan Negara-negara Anggota kepentingan 'dalam melestarikan pengaturan mereka untuk mendukung industri film. Mereka menunjukkan fakta bahwa status film nasional dalam pasar mereka sendiri sangat rapuh dan kompetisi yang ada di pasar nasional dari negara-negara Uni Eropa lainnya marjinal dibandingkan dengan kompetisi dari non-Eropa, terutama film-film AS.
Akibatnya, meskipun ada keprihatinan Komisi atas efek anti persaingan dari beberapa skema bantuan yang ada di negara-negara anggota dan revisi mengumumkan kriteria tahun 2001, sebagai hasil dari pelaksanaan konsultasi besar, baik negara-negara anggota dan para profesional bioskop Uni Eropa menentang pengetatan lebih lanjut dari pedoman. Mengingat penentangan ini seperti dukungan bulat untuk aturan yang ada, Komisi telah mengadopsi keputusan untuk memperbaharui komunikasi 2001 sampai Juni 2007, dan dengan demikian memperpanjang validitas kriteria pedoman untuk tiga tahun.
Meskipun mengkonsolidasikan status quo dan menampakkan kompromi yang jelas, keputusan Komisi adalah sementara dan kriteria mungkin akan direvisi di masa depan, khususnya yang berkaitan dengan efek skema bantuan pada fungsi pasar umum. Dengan demikian, kisah penetapan kriteria Komisi kontrol bantuan bioskop nasional ini menunjukkan dengan kejelasan penuh konflik konstitusional vertikal bertahan antara kebijakan Uni Eropa dan kompetensi budaya nasional atas isu-isu Film, yang masih belum terselesaikan, dan bisa memicu kontroversi lebih lanjut dalam terdekat masa depan.
Panduan Skripsi Selengkapnya
